לא סוד שהשירות הציבורי בישראל סובל מאתגרים רבים. למעשה, מי שעוקב אחרי יום, יומיים, כמה שנים…. ידוע שזה בדיוק מה שאני עושה בחיים. יש הרבה דוגמאות לצורך לחזק, לטייב, לדייק ולשפר, לזקק את הממשקים בין יעילות למועילות ובגדול לחזק את השירות הציבורי. נתונים מדאיגים ממדד הדמוקרטיה האחרון של המכון הישראלי לדמוקרטיה מראים שרק 18% מהציבור נותן אמון בממשלה – השיעור הנמוך ביותר מאז תחילת המדידות ב-2003. כשאמון הציבור בשפל, הקריאות ל"ייעול" ו"ריענון" של השירות הציבורי נשמעות חזקות מתמיד.
אך דווקא ברגעים אלה חשוב לעצור ולשאול: מה באמת פירוש המילה "יעילות" כשמדברים על שירות ציבורי? האם קיצוץ תקנים ופיטורי עובדים באמת יביאו לשיפור השירות לאזרח? ומה המחיר של רפורמות הנעשות באצטלה של יעילות אך ללא ראייה מערכתית?
האירועים בארה"ב בחודשים האחרונים, עם הקמת המחלקה ליעילות ממשלתית (DOGE – Department of Government Efficiency), בראשות איילון מאסק, מספקים אזהרה חשובה לכל מי שמתעניין בטיוב השירות הציבורי. הם ממחישים את הסכנות של גישה פופוליסטית, חד-ממדית וקצרת-טווח לבעיות מורכבות של מערכות ציבוריות. או במילים פשוטות: טיוב השירות הציבורי – איך לא לעשות את זה.
יעילות ומועילות – שני צדדים לאותו מטבע?!
בבסיס הדיון עומדת הבחנה מהותית בין שני מושגים מרכזיים: יעילות ומועילות. למרות שלעתים משתמשים במונחים אלה באופן חליפי בשיח הציבורי, הם מייצגים תפיסות שונות באופן מהותי של הערכת ביצועי המגזר הציבורי. יעילות (Efficiency) מתמקדת ביחס בין תשומות לתפוקות – כמה עולה לנו לספק שירות, כמה זמן לוקח להעביר טופס ממחלקה אחת לאחרת, האם אפשר לעשות יותר עם פחות משאבים? יעילות היא קריטית, אך היא רק חלק מהתמונה. מועילות (Effectiveness), לעומת זאת, בוחנת את האיכות והערך של התוצאות. האם השירות באמת ענה על צרכי האזרח? האם השגנו את המטרות שהצבנו? האם יצרנו ערך ציבורי אמיתי?
אם אתחיל עם דוגמה פשוטה: מוקד פניות ציבורי יכול להיות יעיל מאוד אם הוא מטפל בשיחות במהירות וללא המתנה ארוכה, אבל חסר מועילות אם הפונים לא מקבלים מענה אמיתי לבעיותיהם.
המתח בין השניים מתבטא בכך שלעיתים, מיקוד יתר ביעילות (קיצוצי תקציב, צמצום כוח אדם, חיסכון בעלויות) עלול לפגוע במועילות (ירידה באיכות השירות או ביכולת להשיג מטרות ארוכות טווח). מאידך, התעלמות משיקולי יעילות אינה אפשרית בעולם של משאבים מוגבלים ותביא לבזבוז כספי ציבור ולאובדן אמון.
על אף פשטותו לכאורה, הוא רב-ממדי ומורכב. חוקרים זיהו מספר סוגים של הגדרות בין יעילות למועילות הרלוונטיים במיוחד לשירות הציבורי:
- יעילות טכנית – היכולת להפיק מקסימום תוצרים מתוך סט נתון של תשומות (Farrell, 1957)
- יעילות בהקצאה – יכולת הקצאה אופטימלית של משאבים בין שימושים חלופיים (Farrell, 1957)
- יעילות חלוקתית – בוחנת את ההשפעות של הקצאת משאבים והספקת שירותים, תוך התמקדות במידת השוויוניות בנגישות לשירותים (Le Grand, 1991)
- יעילות דינמית – מדגישה את יכולתם של ארגונים ציבוריים להשתפר ולהתחדש לאורך זמן (Hartley, 2005)
DOGE: מודל לחיקוי או אזהרה מהלכת?
המקרה של DOGE – המחלקה ליעילות ממשלתית שהוקמה בארה"ב בינואר 2025 בראשות אילון מאסק – מדגים את הסכנות הטמונות ברפורמות שטחיות המתהדרות ביעילות אך למעשה עלולות לערער את יסודות השירות הציבורי.
אחת העובדות המדאיגות ביותר DOGE לא ביצעה ניתוח מקיף של יעילות או מועילות לפני קיצוץ התוכניות. הסיסמאות של בין יעילות למועילות לא נאמדו, המבחן היחיד, לפי עדויות עובדים שפוטרו, היה מידת הנאמנות ל"סדר היום" של הממשל הנוכחי. הנה שלוש סכנות מרכזיות שמודגמות במקרה זה:
1. פופוליזם המתחזה לרפורמה –
הנטייה להציג פתרונות פשטניים לבעיות מורכבות, להעדיף סיסמאות של "חיסכון" ו"ייעול" על פני ניתוח עומק, ולהחליף מומחיות מקצועית בנאמנות אישית – כל אלה מסמנים שאין מדובר ברפורמה אמיתית אלא בפופוליזם.
כשהנשיא טראמפ הכריז "אנחנו נפטרים מכל הסרטן" בחתימה על צו נשיאותי המאפשר פיטורים נרחבים, הוא השתמש בדיוק בסוג הרטוריקה שאין מאחוריה תוכנית מסודרת לשיפור השירות הציבורי. במקום עבודת מטה מעמיקה, אנו עדים לפירוק מכוון של מנגנוני פיקוח ומקצועיות שנבנו במשך עשרות שנים.
2. שבי רגולטורי (Regulatory Capture)
המקרה של DOGE ממחיש את הסכנה של שבי רגולטורי בקנה מידה חסר תקדים – מצב שבו גורם פרטי משתלט או משפיע ישירות על המנגנונים שאמורים לפקח עליו. מאסק, שחברותיו – טסלה, Space X, טוויטר (שבינתיים המיתוג שלה כ-X פחות מצליח), ואחרות – נתונות לפיקוח פדרלי, קיבל גישה למערכת התשלומים הפדרלית המטפלת ב-5 טריליון דולר. המערכת מכילה מידע רגיש על מתחרים עסקיים ומאפשרת גישה למספרי ביטוח לאומי ומסמכי מס. הקבוצה של מאסק כבר בוחנת שינויים בתוכנות המעבדות תשלומי ביטוח לאומי וחוזים ממשלתיים.
יש המרחיקים לכת ומזהירים כי אנחנו צועדים לעבר "שבי מדינתי" (state capture) – מצב שבו אינטרסים פרטיים משפיעים על הממשל עד כדי יכולת להכווין החלטות מדיניות וכספי ציבור לטובתם.
3. פגיעה באמון הציבור במוסדות
הסכנה השלישית היא הפגיעה במרקם העדין של אמון הציבור במוסדותיו, כחלק מתופעה גלובלית המערערת את הלגיטימיות של מוסדות דמוקרטיים. מחקרי OECD מראים כי ירידה באמון הציבור משפיעה ישירות על מדדים חברתיים וכלכליים, כולל אי-שוויון, צמיחה ויכולת הממשל ליישם מדיניות חברתית.
כשמאסק מכריז כי "USAID הוא ארגון פשע" וגורם להשבתת פעילותו, או כשהוא דורש גישה למערכות מאובטחות תוך הדחת בכירי ביטחון שמסרבים לאשר זאת, הנזק למוסדות הדמוקרטיים עמוק ומתמשך. השאלות שבין יעילות למועילות לא נידונות בשיח הציבורי, אלא מודחקות הצידה.
מה קורה כשמפטרים את מי שמפתח את הפתרונות?
המפתיע אולי בסיפור של DOGE הוא שרבים מהעובדים שפוטרו היו דווקא אלה שעבדו על אותה יעילות שכביכול נדרשת: Direct File – פרויקט שחסך לאמריקאים מיליארדי דולרים בעמלות למתווכים בהגשת דוחות מס; Login.gov – פלטפורמת הזדהות אחידה שמפשטת גישה לשירותים ממשלתיים; USA.gov – פורטל מרכזי לכל השירותים הממשלתיים
כל אלה הם בדיוק הסוג של פרויקטים שמגבירים יעילות, מפשטים תהליכים ומשפרים את השירות לאזרח. העובדה שדווקא הצוותים שעבדו עליהם פוטרו ממחישה את הפרדוקס הגדול של רפורמות שטחיות: במקום לשפר, הן עלולות להרוס את מעט היעילות שכבר קיימת.
מאז הקמתה לפני כחודשיים, DOGE פיטרה כ-200 עובדי טכנולוגיה מיומנים, פירקה מחלקות שלמות וסיכנה פרויקטים חיוניים. למשל, צוות הטכנולוגיה 18F שהיה אחראי על שיפור חוויית המשתמש בשירותים ממשלתיים, פורק כמעט לחלוטין.
צוותי הטכנולוגיה של 18F ו-USDS (United States Digital Service) הצליחו לחסוך מיליארדי דולרים למשלם המסים האמריקאי באמצעות שיפור תהליכים, פיתוח טכנולוגיות חדשות ותכנון שירותים ממוקדי משתמש. הם מייצגים את ההפך הגמור מהבירוקרטיה המסורבלת – והם בדיוק אלה שנפגעו. חלק מהצוותים שהולכים הביתה נמצאים בחזית של המאמצעים של קידום מהלכים בין יעילות למועילות.
כיוונים לרפורמה אמיתית בשירות הציבורי
רפורמה אמיתית בשירות הציבורי חייבת להתחיל במדידה מקיפה שלוקחת בחשבון לא רק יעילות אלא גם מועילות, ערך ציבורי, נגישות ושוויוניות. במקום להסתפק בשאלה "כמה זה עולה", עלינו לשאול "איזה ערך זה יוצר לציבור". גישת הערך הציבורי (Public Value) מציעה מסגרת רחבה יותר להערכת פעילות המגזר הציבורי, המתייחסת לא רק להיבטים כלכליים אלא גם ליכולת לספק שירות שוויוני, איכותי ומותאם לצרכים המגוונים של האוכלוסייה.
לצד זאת, אתגרים מורכבים במאה ה-21 דורשים שיתוף פעולה בין הממשלה, המגזר העסקי, החברה האזרחית והאקדמיה. אף שחקן איננו יכול לפתור בעיות מערכתיות לבדו. שיתופי פעולה רב-מגזריים מאפשרים איגום משאבים, שילוב מומחיות וידע, וחשיבה יצירתית שחורגת מגבולות ארגוניים מסורתיים. אלו מובילים לפיתוח פתרונות חדשניים ומותאמים יותר לאתגרי השעה.
במקום לפטר מומחים, רפורמה אמיתית תתמקד בבניית יכולות טכנולוגיות ומקצועיות בתוך השירות הציבורי. סינגפור, שהפכה למודל עולמי ליעילות בשירות הציבורי, עשתה זאת דווקא באמצעות השקעה במשאב האנושי – משכורות תחרותיות לעובדי המגזר הציבורי, פיתוח מקצועי מתמיד והכשרות בתחומים מתקדמים. לבסוף, שקיפות והתנהלות מבוססת נתונים הן הבסיס לכל רפורמה אפקטיבית. החלטות צריכות להתקבל על בסיס נתונים ומדדים ברורים, בתהליך שקוף שמאפשר בקרה ציבורית ומקצועית. ניו זילנד, למשל, ביצעה רפורמה מקיפה בשירות הציבורי שכללה אמנם צמצום משמעותי במספר העובדים, אך גם הגדרה ברורה יותר של מטרות ויעדים, העברת סמכויות למנהלים ומדידת ביצועים מתמשכת.
כל אלה יחד יוצרים מסגרת שלמה לרפורמה אמיתית – כזו שמשפרת את היעילות מבלי לפגוע במועילות, שבונה אמון ציבורי במקום להרוס אותו, ושמייצרת ערך ציבורי אמיתי וארוך טווח.
אקו-ממשל – מחזקים את השירות הציבורי. ביחד
יוזמת "אקו-ממשל" שאני גאה מאוד להיות שותפה בהקמתה היא דוגמה לגישה שונה לחלוטין מזו של DOGE . במקום קיצוצים נרחבים והדחות, מדובר ביצירת מרחב רב-מגזרי המחבר ארגונים הפועלים לחיזוק השירות הציבורי בישראל.
האקו-ממשל פועל לרישות מקצועי, הנגשת ידע ובניית קואליציות שינוי רב-מגזריות לקידום מענים לאתגרי השירות הציבורי אתה הפרויקט הזה התחלנו כחמישה ארגונים בצוות המוביל: ג'וינט אלכא, המכון הישראלי לדמוקרטיה, המרכז להעצמת האזרח, רשת מעוז ותשתית. אבל הוא לא רק שלנו!
הוא של השדה, הוא של מגוון השחקנים – בתוך הממשלה ומחוצה לה – שאמורים לפעול יחדיו. המרחב הזה הוא של האקמדיה, עמתות, פילנתרופיה, יחידות מטה, משרדים מקצועיים, מכוני מחקר, יזמים חברתי, אנשי מדיניות, מובילי דעת קהל. המאמץ להובלת מרחב שמחבר בין יעילות למועילות הוא משותף ונועד לייצר הזדמנויות לשינוי, לבסס תשתית מחקרית ואסטרטגיה ברורה, לבנות תוכניות לשיפור… לא לזרוק סיסמאות לאוויר העולם. בניגוד לגישה פוגענית של "ניקוי שולחן", האקו-ממשל מבוסס על בניית שותפויות, איגום משאבים ופיתוח פתרונות בהתבסס על ידע וראיות.
סיכום: איזון עדין בין יעילות למועילות
יעילות ומועילות אינן סותרות זו את זו – הן משלימות. השירות הציבורי האיכותי ביותר הוא זה שמצליח לאזן בין שתי התפיסות: להיות יעיל (לנצל משאבים באופן מיטבי) ומועיל (להשיג תוצאות איכותיות) בו-זמנית. שירות ציבור טוב מתחבר גם לערכים ואתיקה – תפיסות של נאמנות לציבור, שוויון, ממלכתיות… ומקצועיות.
אך מקרה DOGE בארה"ב מספק אזהרה חשובה: רפורמות שמתמקדות רק בקיצוץ, ללא ראייה מערכתית וללא הבנה עמוקה של תפקיד השירות הציבורי, עלולות להזיק יותר מאשר להועיל. הן עלולות לפגוע בשירותים חיוניים, לאבד את האמון הציבורי ולהחליש את הדמוקרטיה עצמה.
עבור ישראל, שהשתרשה בה תרבות של חיקוי מגמות אמריקאיות, הסכנה כפולה. אימוץ לא מבוקר של רטוריקה פופוליסטית ופרקטיקות המערערות את השירות הציבורי עלול להחריף את השחיקה המדאיגה באתוס משרתי הציבור ובתפיסת הטוב המשותף.
במקום לייבא סיסמאות ריקות, עלינו לגבש אסטרטגיה לטיפול באתגרים המערכתיים של השירות הציבורי בישראל. הידע של מה צריך לעשות כבר קיים; האתגר האמיתי הוא באיך – כיצד מסירים חסמים פנימיים ומיישמים שינויים באופן אפקטיבי.
כפי שמלמד המקרה האמריקאי – הדרך לגיהינום משילותי רצופה בסיסמאות של יעילות.
* הפוסט מתבסס על גרסה קצרה יותר של מאמר דעה שלי שפורסם בכלכליסט
