קצת לפני כניסת ראש השנה אצלנו, ובאופן סימבולי עם חשבון נפש ותכנון אסטרטגי קדימה לשנה החדשה, מדינות העולם התכנסו יחדיו כדי לחשוב על תכנון אסטרטגי לפי יעדי פיתוח בר קיימא.
החלטת ממשלה 4631 מיולי 2019 בדבר "שילוב יעדי הפיתוח של האו"ם לשיפור המשילות ותהליכי תכנון אסטרטגי בממשלה" קבעה כי הממשלה הולכת לאמץ והלטמיע את שיח יעדי הפיתוח (SDGs) בחשיבה האסטרטגית שלה – ע"י פיתוח מדדים למשרדים השונים, הטמעה בתכניות העבודה המשרדיות ויישום כיווני הפעולה בעבודת הממשלה.
לרגל שבוע Global Goals Week של האו"ם שחל בין 16-25 בספטמבר בצמוד לעצרת הכללית של האו"ם, החלטנו לבדוק מה עשתה ממשלת ישראל הלכה למעשה בהקשר לנושאים שנוגעים ל-17 יעדי פיתוח בר קיימא של האו"ם. הסקירה מטה בוחנת את ההתחייבויות, אל מול הביצוע בפועל בתוכניות העבודה וגם בהחלטות הממשלה.
תכנון אסטרטגי לפי יעדי פיתוח בר קיימא
מזכירות המועצה הכלכלית-חברתית של האו"ם (United Nations Economic and Social Council) אמונת על הכנה של סקירות תקופתיות על סטטוס התקדמות בעמידה ביעדים, וסעיף 79 בהחלטה אף מקים מנגנון של דיווחים וולנטריים של מדינות על הצעדים המרכזיים בהתקדמות.
מדינות ישראל הגישה דוח התקדמות וולונטרי ראשון (ויחיד עד כה) בשנת 2019.
יעדי הפיתוח נפרסים על תחומים רחבים מאוד, ולכן גם מסמכי האו"ם וגם הנחיות ה-OECD המליצו על כינון מנגנון מוסדי שיהיה אמון על תיאום ויצירת מדיניות עקבית לקידום אג'נדת 2030. ואכן, במדינות רבות הוקמו מנגנונים בין-משרדיים לניהול תהליך הטמעת יעדי פיתוח בר קיימא. תחומי הסמכות של מנגנונים אלה משתנים ממדינה למדינה: ייעוץ לממשלה בנושא מדיניות ה-SDG; גיבוש אסטרטגיה לקידום היעדים; תיאום רב-מגזרי של בעלי העניין; הערכת מצב אסטרטגית ומטה יישום; קביעת מדדים לאומיים לניטור ההתקדמות למימוש היעדים; מעקב אחר תהליך מימוש היעדים ודיווח לגורמים הרלוונטיים בתוך המדינה ועוד
מדינת ישראל ויעדי פיתוח בר קיימא
כבר בשנת 2003 קיבלה הממשלה ה-30 בראשותו של אריאל שרון את החלטה 246 בדבר "תוכנית אסטרטגית לפיתוח בר-קיימא בישראל". בהמשך, ועוד טרם ההחלטה של אג'נדה 2030 של האו"ם וקביעת יעדי SDGs, התקבלו גם החלטות ממשלה בנושא צמיחה ירוקה והחלטה בנושא מדדי איכות חיים וקיימות. בשנת 2018 התקבלה החלטה 4021 לעניין "קידום הפעילות הישראלית בתחום הפיתוח הבין־לאומי", שהקימה צוות עבודה לגיבוש אסטרטגיה לתחום הפיתוח הבינ"ל.
בסקירה זו ביקשתי להתמקד בהחלטה 4631 מיולי 2019 בדבר "שילוב יעדי הפיתוח של האו"ם לשיפור המשילות ותהליכי תכנון אסטרטגי בממשלה" שקבעה כי על השרים הרלוונטיים להגדיר מדדים ניתנים ביצוע ולפעול ליישומם. ההחלטה קבעה כי על כל משרדי הממשלה אשר מיישמים כיווני פעולה אסטרטגיים שבתחום אחריותם, להטמיע בתכניות העבודה את המדדים הרלוונטיים ליישום כיווני הפעולה.
בדברי ההסבר של ההחלטה שפורסמו לפני הדיון בישיבת הממשלה פורטה החשיבות של תכנון אסטרטגי לפי יעדי פיתוח בר קיימא. בין היתר צוין כי "שפת ה־SDGs מיועדת להעשיר ולטייב את התכנון האסטרטגי הלאומי וניצול שלה מהווה הזדמנות לשילוב בתהליך הבינלאומי והפעילות הרבה שישראל מתכננת ומבצעת … שילוב מדדי פיתוח בר קיימא בתשתית התכנון האסטרטגי הקיימת תעשיר אותה ותמצב את ישראל בזירה הבין־לאומית כמדינה מובילה … ".
ומה קרה מאז?
את התשובה לשאלה יש לחלק לשניים – ראשית מה קרה מבחינת התקדמות של ישראל בהשגת היעדים הבינ"ל? ושנית- ברמה המבנית מה קרה לבניית מערך תכנון אסטרטגי לפי יעדי פיתוח בר קיימא?
💡 ספויילר: התשובה לשניהם, לא מזהירה.
התקדמות ישראל בהשגת היעדים
מאז 2015, ה-SDR מספק את הנתונים המעודכנים ביותר כדי לעקוב ולדרג את הביצועים של כל המדינות החברות באו”ם ב-SDGs. הדו”ח נכתב על ידי קבוצת מומחים בלתי תלויים ברשת פתרונות פיתוח בר קיימא (SDSN), בראשות נשיאה, פרופ’ ג’פרי סאקס. הדוח האחרון – לשנת 2022 פורסם בקיץ – לקראת הועידה בעצרת הכללית.
ישראל נמצאת במקום ה 49 מתוך 163 מדינות. ירידה של 11 מקומות מהדו״ח ב 2021 שם דורגה מס 38 מתוך 165 מדינות.
אמנם השנה זקפנו לזכותנו שיפור ביעדים הבאים: יעד 4, ״חינוך איכותי״ בו עברנו מאתגרים עצומים לאתגרים משמעותיים; ויעד 8, ״הוגנות תעסוקתית וצמחיה כלכלית״ בו אמנם האתגרים הפכו למשמעותיים אך כעת אנו נמצאים בדרך להשגת היעד.
אך התרחקנו בהרבה יעדים אחרים: בריאות (יעד 3) אותו השגנו בשנה שעברה עקב הצלחת הטיפול בקורונה ירד למצב שבו יש בו עדיין אתגרים משמעותיים, אם כי אנחנו כן במגמת שיפור. ״מים נקיים״ בישראל (יעד 6) – אמנם אנו בדרך להשגת היעד אבל התרחקנו מדרגה של אתגרים משמעותיים לדרגת אתגרים עצומים. וגם ברמת יעד 16 ״שלום וחוזק המוסדות״ בשנה שעברה היינו בדרך להשגת היעד. אולם השנה עדיין נותרו לנו אתגרים משמעותיים. אנו כבר לא בדרך להשגת היעד אם כי במגמת שיפור.
אימוץ מערך תכנון אסטרטגי לפי יעדי פיתוח בר קיימא
דוח מוניטור של המרכז להעצמת האזרח בחן את יישום סעיפי החלטת הממשלה במאי 2021 ומצא כי היא לא 80% מהצעדים האופרטיביים לא יושמו – המדדים לא פותחו ולא הוטמע בתהליכי התכנון של משרד הממשלה. וגם כיום, עיון בספר תכניות עבודה של הממשלה לשנת 2022, מעלה כי ההתייחסות לSDGs היא אך ורק בהקשר ליעד אחד של משרד החוץ לשימור מעמדה של ישראל בעולם, בהקשר של שוויון זכויות, שוויון מגדרי, וזכויות להט"בים.
המממ… חמוד, לא בדיוק מספיק.
ממצאים אלו מעלים, אפוא, כי יעדי האו"ם לא שולבו בתפיסה האסטרטגיות, ונראה כי השפה המשותפת לא חלחלה כמעט כליל לשיח הממשלתי. אך האם זה אומר שהממשלה לא עוסקת כלל בנושאים אלו?!
היעדים מדברים על סוגיות ליבה כמו חינוך, בריאות, שוויון, שינוי אקלים ועוד. אין ממשלה שלא עוסקת בסוגיות אלו, וכך גם ישראל.
בחינת החלטות ממשלה מאז ועד היום
פנינו לבדוק את כלל החלטות ההמשלה שהתקבלו אחרי החלטה 4631 האמורה ב-2019. סה"כ נבחנו 298 ההחלטות של ממשלות ישראל, החל מתאריך 14.7.2019, בה התקבלה החלטה 4631, ועד ליום הניתוח – 12.9.22.
זה הזמן להודות למתמחה שלי בתכנית במכון הישראלי לדמוקרטיה, מר עומר דן על העבודה המסורה 🙂
* לכל החלטה יכולים להיות השלכות על מספר יעדי SDG, אך השתדלנו לגעת רק בהשפעות במעגל ההשפעה הישיר. לדוגמה, החלטה 875 מיום 30.12.21, "קידום התחדשות עירונית בפריפריה". היעדים הרלוונטיים הינם 10 – הפחתת אי השיוויון ו-11 – ערים והתיישבויות. כמובן, סביר להניח שהתחדשות עירונית תוביל לצריכה אנרגטית טובה יותר (יעד 7), קידום כלכלי (יעד 8), לחינוך יותר טוב ועוד, אולם אלו יעדים שמקודמים באופן עקיף, ועל כן לא נחשבו.
* תקופת הבדיקה (כאמור 2019 עד 2022) בחלקה הגדול חופפת לתקופת משבר הקורונה וגם לכאוס פוליטי של 4 מערכות בחירות, ומטבע הדברים החלטות רבות נגעו לנושאים תפעוליים או הביטי קורונה. אמנם לא כללנו בסקירה את החלטות קבינט הקורונה, אך חלק לא מבוטל מההנחיות ותמריצים למשק כן נכללים במאגר – החלטות אלו סווגו תחת "עמודה 18" שהינה סעיף אדמיניסטרציה פנים-ממשלתית והחלטות קורונה (ולא עיסוק בסוגיות ליבה שעל שולחן הממשלה)
* מפאת צנעת הפרט, וגם בשל חוסר רלוונטיות לניתוח, כלל החלטות הממשלה שנוגעות לאישור מינוי בכיר של מנהל כלשהו לתפקיד ציבורי לא נכללו בניתוח.
המיפוי שנעשה הוא רק מיפוי כמותני – מספר ההחלטות שהתקבלו ונוגעות בנושאים של יעדי פיתוח בר קיימא. המיפוי לא נוגע למהות ההחלטה וגם האם ועד כמה היא סוגרת את הפערים בין המצב הקיים ליעד.
נראה כי ישנה הטיה ברורה של עיסוק החלטות הממשלה ביעדים 8, 9 ו-10, היינו צמיחה כלכלית, תעשיה, חדשנות ותשתיות וצמצום אי-השויון, בהתאמה. סוגיות אלו נמצאות בליבת באג'נדה חברתית-כלכלית של המדינה. כל אחד מיעדים אלו מופיע ב-68 החלטות ממשלה שונות.
יש מיעוט עיסוק – פחות מ10 החלטות – בסוגיות כמו מיגור העוני (יעד 1), שוויון מגדרי (יעד 5) ובטחון תזונתי ואפס רעב (יעד 2), חיים מתחם למים (יעד 14) וגיוון ביולוגי – חיים על פני האדמה (יעד 15).
לפעמים ישנו דיסוננס בין מרכזיות נושא מסוים בשיח הציבורי (נניח חינוך), אל מול כמות ההחלטות שמתקבלות בנושא זה (כ-10% מסך ההחלטות).
ומה הלאה?
בשלב זה ניתן לומר בוודאות שיש עיסוק רב בסוגיות הליבה של ה-SDGs בפועל, ואם כבר מקדמים את התפיסות והיעדים – אז למה לא לקרוא לילד בשמו ולעשות את החיבור למטרות ומדדים של כל יעד?!
יש מקום לחזור לדברי ההסבר של אותה החלטה 4631 שהדגישה כי "שפת ה־SDGs מיועדת להעשיר ולטייב את התכנון האסטרטגי הלאומי וניצול שלה מהווה הזדמנות לשילוב בתהליך הבינלאומי והפעילות הרבה שישראל מתכננת ומבצעת … ".
נראה שהעדר ההטמעה של שיח יעדי ה-SDG בחשיבה אסטרטגית של הממשלה, מקורו בהעדר מנגנון תומך (ואולי מחייב?) של תיאום, גיבוש תפיסה משותפת של whole-of-government להטמיע את השפה.
המלצות ראשוניות יכולות להיות לפעול לפיתוח אינדיקטורים מותאים לאקלים החברתי-כלכלי-סביבתי של ישראל (כאמור בהתאם להחלטה 4631), לייצר חובת דיווח תקופתית של כל משרד, ועל רשויות סמך, לעשות סקירה של מנגנונים השוואתיים מקובלים בעולם, לקבוע פורמט להתייחסות לSDGs במסגרת החלטות מציעים או רגולציה ממשלתית (נניח כתוספת למבחני ה-RIA) ולייצר מתודולוגיה מדידה אחודה.
ובינתיים, נאחל לשנה טובה ולשנת התקדמות בתכנון אסטרטגי לפי יעדי פיתוח בר קיימא 🥂
