תשלום על הצלחות – שינוי הפרדיגמה הממשלתית

ברחבי העולם, מקבלי החלטות והציבור מחפשים פתרונות שיעזרו להבטיח כי כספים המיועדים לאספקת שירותים ציבוריים אכן יממנו תוכניות אפקטיביות. הוצאה תקציבית על שירותים חברתיים היא מוגבלת מטבעה, ולכן בשנים האחרונות פותחו כלים פיננסיים למימון שירותים חברתיים. אחד הגישות המקובלות בעולם למימון שירותים חברתיים הוא תשלום עבור הצלחות (PFS – Pay For Success) שבו משקיעים משלמים עבור תכניות ההתערבות (שירות חברתי, פעילות הכשרה, פיילוט מניעה או כל פעולה אחרת אל מול המוטבים), ומקבלים תשואה יחד עם החזר על ההשקעה בהינתן שהתוכנית עומדת ביעדים החברתיים שנקבעו.

בספרות ניתן למצוא שמות שונים לתופעה של מודלים חדשים למימון פרויקטים: Result-Based Financing,  , Outcome-Based Financing, Performance-Based Financing‏ ונוספים, אך המשותף להם הוא המיקוד בתשלום עבור תוצאות, ולא תשלום על תפוקות/תשומות/תהליכים כפי שמוקבל במנגנוני מכרוז והתקשרות רגילים של הממשלה.

המסגרת של תשלום על הצלחות – PFS מושתת על שלוש רגליים:

  1. גיוס הון ממשקיעים פרטיים שמועבר לספקי השירות (כמעט תמיד עמותות) בעבור ביצוע תכנית חברתית.
  2. העמותה מקבלת את המימון מראש, לפי הפרמטרים של תכנית הפעולה שלה שהוגדרו מראש, ולכן אין לה סיכון פיננסי או תלות בגיוס הון.
  3. ולבסוף, במידה ותוצאות הפרויקט עומדות במדדי התוצאה שהוגדרו, המדינה משלמת למשקיעים תשלומים ההולכים וגדלים ככל שהתוצאות החברתיות טובות יותר. במקרים אחרים, הגוף המשלם עבור ההצלחה הוא בעל עניין אחר כגון חברות ביטוח או אוניברסיטאות שירוויחו גם כן משיפור בבעיה החברתית.

פעמים רבות, תשלום זה יהיה מבוסס על תועלות כלכליות הנוצרות לגוף המשלם בגין התוצאות החברתיות – (למשל חסכון בקצבאות, גידול בהכנסה ממיסים, סגירת תוכניות חברתיות לא אפקטיביות שלא מביאות לתוצאות וכו´). בדרך זו צוברים ידע שמאפשר הטמעה של הכלים שעובדים לצד הכלים שלא עובדים בשביל הטמעה וסקייל רחב יותר.

מדינות מערביות מספקות מגוון רחב של שירותים חברתיים (כגון חינוך, רווחה, בריאות ועוד) באמצעות ספקים חיצוניים. בישראל, ישנן שתי דרכים מרכזיות שהמדינה יכולה להוציא כסף על שירותים חברתיים שלא דרך תקצוב ישיר: 1) תמיכות (בהתאם לסעיף 3א' לחוק יסודות התקציב) ו- 2) התקשרות  – לרבות מכרז, פטור ממכרז, מיזם משותף ועוד (בהתאם לחוק חובת המכרזים).  למעשה, מנגנוני ההתקשרות של המדינה עם ספקים הם אמצעי מרכזי להשגת מטרות מדיניות מרכזיות.

ממשלת ישראל מכירה בחשיבות שיפור  השירותים החברתיים שהאזרחים מקבלים במיקור חוץ (רכש חברתי), בעיקר מתוך תפיסה של מקבל השירות במרכז ושל שותפות עם מפעילי השירותים. בספטמבר 2016 הממשלה אף אימצה החלטת ממשלה לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים והחלה ביישום המלצותיו. בשנת 2021 היקף תקציב הרכש החברתי הסתכם בכ-11.15 מיליארד ש"ח, אשר שימשו לרכישת 245 שירותים חברתיים שונים.

מרבית המכרזים לשירותים חברתיים  כיום מתמקדים בתשומות (אילו משאבים נדרשים, מבחינת כ"א, מבנים ועוד) ותפוקות (אילו פעולות ספציפיות הספק יצטרך לבצע) ומעט מאוד בתוצאות (מה השינוי שאנחנו רוצים לראות בעולם).

פוסט זה נכתב 3 חודשים אל תוך המלחמה. משרד האוצר מעריך את עלות המלחמה בלפחות ל-200 מיליארד שקל, שהם כמעט 10% מהתמ"ג, בהנחה שהמלחמה לא תמשך יותר משנה ושלא תפתח חזית צפונית נוספת, ושכוחות המילואים יוכלו לחזור לעבודה בקרוב. הגרעון של 2023 צפוי להחמיר עוד יותר במהלך 2024 ולהוביל לקיצוצים בשירותים החברתיים שניתנים על-ידי משרדי הממשלה.

במילים פשוטות:

  • תקציב המדינה↘️ (עזבו פוליטיקה, גם בלי הכספים הקואליציוניים – מלחמה עולה כסף, ומישהו צריך לממן אותה)
  • ביקוש לשירותים חברתיים ↗️ (גם הרחבת השירותים הקיימים, וגם יצירת שירותיים יחודיים בעקבות הטראומה הלאומית חסרת תקדים

שורה תחתונה: אין מספיק 💸💸💸 כדי לממן ולהגיע לאיזון בין ביקוש להיצע.

חייבים לחשב מסלול מחדש. לאתגר פרדיגמות ולהטמיע חדשנות ציבורית.

להגדיל את עוגת התקציב. לאגם משאבים. להביא ערך שהוא win-win-win. לעשות חיבור רב-מגזרי (ממשלה, פילנתרופיה, משקיעי אימפקט, מגזר עסקי) לטובת קרן שיקום לאומית. כדי לתת מענה על הצרכים השונים, המכון הישראלי לדמוקרטיה וקבוצת SFI מציעות להקים קרן שיקום לאומית. הקרן תאגם משאבים ממשלתיים עם כסף של משקיעי אימפקט ופילנתרופיה ("הגדלת העוגה"). המדינה תוכל להגדיר תוצאות רצויות (ולא פעולות קונקרטיות) ותפעל לפי מודלים אפקטיביים של תשלום על הצלחות למגוון תוכניות שונות, בצורה  שמייעלת את ההוצאה הציבורית על שירותים חברתיים.

בצורה זו- ניתן יהיה לסייע למדינה להגדיל את המשאבים המופנים לטובת הצרכים המתרבים, להגדיר את התוצאות החברתיות הרצויות, לתמחרן, לתמרץ את הגופים המפעילים להשיגן, והכל תוך קידום שותפות רב-מגזרית וגמישות בהפעלה, שכה חיונית בעת של אתגרים מתרבים ומשתנים. הצעת הקרן מתבססת על עקרונות אימפקט חברתי של ארגון ה-OECD, שמחברים בין הגדרת תוצאות מדיניות רצויות ויצירת השקעות רב-מגזריות.

למודל עבודה בלוגיקה זו יש מספר יתרונות (כן, אני עוסקת במחקר בחלק מהכובעים שלי – אז קצת הפניות לספרות 😝):

  • איגום משאבים מודל תשלום על הצלחות מאפשר מינוף משאבים למימון תוכניות חברתיות ל"הגדלת העוגה" דרך כספים מפילנתרופיה, משקיעים חברתיים ולעיתים המגזר העסקי, בנוסף למימון ממשלתי. דוגמה לכך ניתן לראות ביוזמה למניעת אשפוז חוזר של קשישים במדינת ניו יורק בגיוס ומינוף תקציבים פילנתרופיים במודל תשלום על הצלחות. (Eldridge & TeKolste, 2016).
  • חלוקת סיכון פיננסי בשונה ממודל מימון מסורתי, ב-PFS המשקיעים הפרטיים נושאים בחלק מהסיכון לכישלון התוכנית. חלוקת סיכון זו מאפשרת לקדם חדשנות בתחום השירותים החברתיים באופן אחראי (Golden, 2014). לדוגמה, בתוכנית לחינוך לגיל הרך, קרנות פרטיות נשאו בהפסד כספי בעקבות אי-עמידה ביעדים (Albertson et al, 2018)
  • אפקטיביות   מודל PFS (תשלום על הצלחות) דורש הגדרה ברורה של מדדי תוצאה והצלחה ומחייב הוכחה שהתוכנית אכן השיגה אותם, כתנאי לתשלום ממשלתי. זה מאפשר לתפור תוכניות התערבות ספציפיות להשאת תוצאות חברתיות (Liebman & Sellman, 2013). מחקר השוואתי מצא שיפור ביצועים בתוצאות אל מול תוכניות במודל מימון רגיל (Lantz et al., 2016).
  • ניהול גמיש ומבוסס נתונים בניגוד להתקשרות מכרזית קלאסית, המאפשרת רק הרחבה ו/או הארכה של אותו השירות, מודל PFS מאפשר שינויים במהלך הדרך על בסיס נתוני ביצועים ומדדי אפקטיביות. בנוסף ניתן להפעיל כמה תוכניות בגישות שונות, כדי לבחון את התרומה הסגולית של כל תכנית, ולייצר מנגנון דינמי להתאמות בתנועה (Milner  & Eldridge, 2016).
  • פריסה תזרימית – בהתקשרות של מכרז קלאסי "צובעים" את הכסף ביום הוצאת המכרז. אירועי הטבח של ה-7 באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה מיד אחרי הביאו לצמיחה רחבה בביקוש לשירותים חברתיים והעדר תקציב מספק כדי לממן את כל הצרכים כיום. תשלום על הצלחות מאפשר פריסה של ההוצאה התקציבית הממשלתית קדימה, בהתאם לתוצאות בפועל.

השירות הציבורי הוא המנגנון שאמור ליישם את מדיניות הדרג הנבחר ולוודא שהאזרח בקצה יקבל את השירות המיטבי, דרך הקצאת כספים, משאבי כ"א ובניית תוכניות עבודה. בשנים האחרונות אנו עדים להחלשה שיטתית ומגמתית של השירות הציבורי – משירות מבוסס מקצועיות וממלכתיות, לשירות מבוסס נאמנות, מפלגתיות וסקטוריאליות.

אירועי הטבח של ה-7 באוקטובר חשפו ושמו זרקור על היותו של השירות הציבורי בישראל חלש, מסורבל ולא אפקטיבי בגיבוש שירותים מותאמים לאזרח בזמן אמת. יש פה חלון הזדמנויות לשינוי!
תשלום על הצלחות יכולה להיות הסנונית הראשונה ביום שאחרי.

ריטה גולשטיין-גלפרין

ריטה גולשטיין-גלפרין

בקצרה: חיה, חוקרת ונושמת את עולמות המנהיגות והחדשנות – בעיקר השילוב בינהם כמחולל שינוי.

בהרחבה: מרצה ומנטורית, מנהלת תכנית הכשרה למנהלים בסקטור הציבורי; יזמת חברתית; מייסדת של האקסלרטור לחדשנות ציבורית; עו"ד ודיפלומטית לשעבר ומקימה של הנספחות הכלכלית ל-OECD.
משרתת ציבור בכל רמ"ח אברי. יזמת בנשמתי.

פוסטים נוספים

כל הזכויות שמורות – Makeover Strategy – ריטה גולשטיין-גלפרין ©  2019-2020.
התכנים בבלוג מייצגים את דעותיי האישיות בלבד.

חדשנות. מנהיגות. שינוי

בין אם אתם משרתי ציבור בעבר או בהווה, יזמים חברתיים, יועצים שמלווים תהליכי שינוי או פשוט תומכים נלהבים מבחוץ – בואו להיות חלק מהשינוי!

משרת-הציבור-של-המאה-ה21